Le ministère des Ressources naturelles et de la Faune (MRNF) lançait, en 1992, une vaste opération de rénovation cadastrale visant la production d’un plan cadastral complet et global du territoire cadastré du Québec. Au terme de cette opération, on estime que plus de 3,5 millions de lots auront été rénovés à l’échelle de la province. La rénovation cadastrale est donc un projet d’une ampleur sans précédent, et unique en vertu de son mode de réalisation et des caractéristiques du produit final.

Justement, le produit final de la rénovation cadastrale est le plan global, appuyé sur des bases de données cadastrales graphiques et descriptives, qui représente l’ensemble des lots du Québec. Cette caractéristique en apparence technique a des conséquences importantes sur le système cadastral québécois. En effet, la rénovation cadastrale assure le passage d’un cadastre parcellaire (composé d’un vaste ensemble de plans originaires et de plans parcellaires) à un système cadastral global (composé d’un plan global numérique constamment actualisé). La distinction est fondamentale, car il ne s’agit pas que d’une modification sémantique ni que d’une évolution technique.

Ce texte a été préparé originalement pour une communication présentée au GéoCongrès Québec 2007 (Québec, 4 octobre 2007). Il a été révisé pour la présente parution de la revue Géomatique de l’OAGQ.

Les arpenteurs-géomètres doivent apprendre à travailler avec un plan cadastral global. L’époque où il était possible d’oeuvrer sur un lot cadastral sans tenir compte des lots voisins est dorénavant révolue; le cadastre n’est plus parcellaire, il est global et intégral. D’un point de vue pratique, un des défis de l’arpenteur-géomètre est d’apprécier la portée des données cadastrales lorsqu’il formule son opinion sur la délimitation d’un immeuble. Même s’il n’a pas force légale pour délimiter les immeubles, le plan cadastral ne peut être ignoré lors d’une telle opération, car il revêt à cet égard une force probante plus ou moins grande. L’arpenteur-géomètre pourra faire face à certaines difficultés, étant donné que les lots cadastraux peuvent être affectés par l’utilisation d’une « tolérance graphique » qui autorise des écarts entre les mesures et superficies officielles inscrites sur le plan et celles calculées à l’aide des coordonnées de construction de la représentation graphique. Ainsi, les inscriptions du plan et leur représentation graphique peuvent être différentes. Un autre défi consiste à développer et à faciliter les opérations de bonification du plan cadastral, soit par des opérations de correction ou d’amélioration de la précision des limites des lots. Il faut favoriser les mécanismes permettant d’accroître la cohérence du plan cadastral avec la situation foncière des immeubles, aux bénéfices des arpenteurs-géomètres et surtout de l’ensemble de la population.

Malgré le cadre strict de réalisation de la réforme cadastrale du Québec, en ce qui concerne notamment les étapes du processus de production et ses normes de qualité technique, les effets engendrés par la création d’un plan cadastral global, à la différence d’un cadastre parcellaire, n’ont été que très peu analysés. Les arpenteursgéomètres sont probablement les professionnels touchés les plus directement par de telles réflexions, puisque ce sont eux qui ont l’autorité légale pour réaliser des opérations cadastrales. Le présent texte vise donc à initier une réflexion sur les caractéristiques d’un cadastre global constituant un modèle cartographique du morcellement d’un territoire et de le distinguer d’un cadastre parcellaire représentant des lots et non pas nécessairement l’ensemble du morcellement.

LE CADASTRE QUÉBÉCOIS ET LE PROGRAMME DE RÉFORME

Le cadastre québécois a été créé à partir de 1860, par l’adoption d’une loi(n.1) visant à suppléer aux faiblesses des bureaux d’enregistrement des droits réels et immobiliers, eux-mêmes créés à partir de 1830 dans cinq comtés des Cantons-de l’Est (n.2) et à partir de 1841 dans le reste de la province (n.3). Entre 1830 et 1860, l’enregistrement des droits réels se faisait en fonction du nom des parties participant à une transaction, dans un registre appelé l’index aux noms. Cette façon de procéder révéla des faiblesses puisqu’il était difficile de faire l’inventaire de l’ensemble des droits affectant un terrain en particulier. Cette situation ne permit pas de régler les problèmes liés à l’insécurité des titres fonciers afin de protéger les citoyens contre les actes de fraude. Ainsi, pour améliorer le système de protection des droits réels constitué par les bureaux d’enregistrement, l’État décida de confectionner un cadastre à la grandeur de la province pour supporter la création d’un index des immeubles, dans lequel l’enregistrement des actes serait effectué en fonction du numéro de lot cadastral.

À la longue, le cadastre créé à partir de 1860 commençait à montrer des signes de faiblesse. D’une part, il ne permettait pas d’obtenir un portrait officiel du morcellement foncier d’un territoire sur des plans actualisés. D’autre part, il n’était plus à jour étant donné la possibilité légale de faire du morcellement sur « partie de lot » sans produire un plan cadastral parcellaire. Également, dans un contexte où le développement extensif des technologies de l’information débutait, un cadastre basé sur des plans en papier devenait en lui-même un facteur de désuétude rapide. Le cadastre ne pouvait alors pas être intégré à des bases de données géospatiales, de plus en plus utilisées pour supporter les processus de gouvernance territoriale aux échelles locale, régionale et nationale.

Ainsi, le gouvernement du Québec lançait en 1985, pour la première fois, le programme de réforme du cadastre québécois à la suite de l’adoption d’une loi (n.4). Les principaux objectifs de ce programme de réforme étaient alors les suivants :

• La réalisation d’une rénovation cadastrale
La rénovation cadastrale est une opération massive qui vise à refaire le plan cadastral d’un territoire donné, en complétant le plan cadastral par l’immatriculation des parcelles non officialisées au cadastre et en corrigeant les erreurs et les anomalies affectant certains lots.

• La mise à jour régulière du plan cadastral
Le plan cadastral doit être mis à jour à la suite de toutes opérations ayant pour effet de modifier le morcellement foncier. La mise à jour vise à conserver la fidélité du plan cadastral. Elle est réalisée en vertu des dispositions du Code civil du Québec sur la publicité foncière.

• L’utilisation polyvalente du cadastre
L’utilisation polyvalente du cadastre vise à confectionner un produit pouvant être utile à divers usagers, notamment les municipalités et les ministères exerçant des responsabilités sur le territoire. L’atteinte de cet objectif exige que le plan cadastral soit confectionné sur un système de coordonnées et comme un modèle géométrique du morcellement. Ainsi, on s’assure que différentes couches d’information géoréférencée pourront être superposées au plan cadastral.

Cette première tentative de réforme allait cependant se buter à certaines difficultés (n.5) qui entraînèrent, en 1991, un moratoire jugé nécessaire pour en corriger certaines failles. Le programme de rénovation était enfin relancé en 1992, avec l’objectif de remettre le cadastre à jour et de corriger certaines anomalies cadastrales. Il faut aussi noter que la rénovation cadastrale n’arrivait alors pas seule : elle serait réalisée en parallèle de la réforme de la publicité des droits réels, qui se mettrait en branle avec l’entrée en vigueur du nouveau Code civil du Québec, le 1er janvier 1994. Le cadastre ferait dès lors partie du registre foncier (n.6) et serait à la base même du système de publicité des droits.

La relance de la rénovation cadastrale en 1992 a été rendue possible par la création d’une présomption légale de concordance (n.7) entre le cadastre rénové et les titres de propriété des particuliers. En effet, la rénovation cadastrale peut avoir pour effet de préciser les mesures linéaires et la superficie de chacun des lots. Ce gain de précision peut cependant créer des discordances avec les descriptions contenues dans les titres de propriété portant sur ces lots. Pour contourner la nécessité d’obtenir un jugement en correction de titres pour régulariser la situation, le législateur établissait cette présomption légale de concordance afin de minimiser les conséquences juridiques de la rénovation sur le simple citoyen (Delage et al., 2004 : 52). Également, afin de favoriser la concordance entre les descriptions contenues dans les titres et les nouveaux lots de cadastre rénové, on créait une notion technique de tolérance graphique (n.8) permettant d’avoir des mesures inscrites sur le plan différentes de celles qui seraient calculées à partir des coordonnées utilisées pour construire la géométrie des lots. Conformément aux instructions données par le ministre des Ressources naturelles et de la Faune (n.9), ces différences doivent respecter un ordre de grandeur établi en fonction de l’échelle de création du plan cadastral. Par exemple, la différence maximale entre les mesures linéaires inscrites et celles calculées à l’aide des coordonnées sera de 21 centimètres à l’échelle de création 1 : 1000.

Ainsi, cette disposition légale de présomption et cette notion technique de tolérance laissent sous-entendre que le plan cadastral peut renfermer des différences entre deux réalités distinctes : la réalité physique du terrain révélée par des levés d’arpentage et la réalité juridique des titres instaurée par les descriptions foncières contenues dans les actes. La volonté politique de créer un plan cadastral global s’est donc butée à des difficultés techniques et juridiques de cohérence et de concordance entre la réalité du morcellement et le plan cadastral.

LE PLAN CADASTRAL GLOBAL

Le plan global est une nouveauté introduite par la rénovation cadastrale. On constate que son utilisation, notamment par les arpenteurs-géomètres, entraîne des changements dans la gestion cadastrale et l’analyse foncière. Il est donc fondamental de bien faire la distinction entre un système cadastral global (cadastre rénové) et un système cadastral parcellaire (cadastre originaire). Le premier propose un modèle cartographique global du morcellement, tandis que le second offre un ensemble de plans originaires et parcellaires illustrant le morcellement par secteurs (selon des divisions administratives historiques (n.10)) ou à la pièce.

Le cadastre originaire : un système cadastral parcellaire

Avant la réforme, le cadastre du Québec était constitué de plans originaires, représentant le territoire de divisions administratives à l’époque de sa confection première (paroisses, cantons, cités, villes), complétés par un ensemble de plans parcellaires déposés lorsque de nouveaux lots étaient créés à la suite des opérations de morcellement. À une certaine époque, lorsque les nouveaux morcellements n’étaient pas trop nombreux, les modifications cadastrales étaient représentées en bordure des plans originaires. Le cadastre n’offrait donc pas une image complète et globale du morcellement d’un territoire. Pour obtenir cette image, l’usager devait nécessairement procéder à une compilation de l’ensemble des plans parcellaires sur la base du plan originaire. L’idée d’intégration était absente. La figure 1 illustre l’exemple d’un plan originaire, avec des annotations en marge, et de plans parcellaires représentant à la pièce des modifications subséquentes du morcellement foncier.

Dans un tel contexte cadastral, l’arpenteur-géomètre pouvait travailler sur un lot en particulier et en créer de nouveaux par subdivision, sans devoir tenir compte nécessairement des lots voisins ni de leur structure géométrique. Dans un système cadastral parcellaire, le lot peut quasiment être considéré comme un morceau de terrain indépendant des lots voisins. Des modifications à ses mesures et à sa superficie n’entraînent pas nécessairement des ajustements sur les lots adjacents. Ainsi, une des conditions fondamentales du cadastre parcellaire n’est pas d’être cohérent et fidèle à la réalité physique qu’il représente. Ce type de cadastre est un instrument de représentation et d’immatriculation individuelles des immeubles faisant l’objet de droits distincts.

Le cadastre rénové : un système cadastral global

À l’opposé, un système cadastal global présente des caractéristiques très différentes. Tout d’abord, il représente l’ensemble du morcellement d’un territoire en modélisant les lots en position relative (voir la figure 2). Ensuite, des modifications à un lot entraînent nécessairement des modifications aux lots voisins (n.11) ou à ceux du secteur environnant. Ainsi, l’arpenteurgéomètre qui oeuvre à l’intérieur d’un cadastre global ne peut plus se comporter comme s’il était toujours dans un cadastre parcellaire; sa pratique ne s’exerce plus sur un lot isolé, mais s’inscrit à l’intérieur d’une « trame cadastrale ». La géométrie de chaque lot dépend donc de son environnement cadastral immédiat. Le cadastre n’est plus un ensemble de lots parcellaires, mais bien un réseau intégré de lots représentant le morcellement. La mise en vigueur d’un plan global a donc des répercussions importantes sur la réalisation des opérations cadastrales en particulier et sur toute opération d’arpentage en général.

La création d’un plan global implique que la représentation cadastrale soit la plus fidèle possible au véritable morcellement existant sur le terrain; à défaut, les professionnels fonciers oeuvrant dans le cadastre rencontreront des difficultés pratiques et soulèveront des problèmes. Par exemple, lors de la réalisation d’opérations de lotissement, l’arpenteur-géomètre devra insérer et intégrer les résultats de son travail, issus d’opérations d’arpentage et d’analyse foncière, dans le plan global. La présence d’écarts ou de différences entre la trame cadastrale et la situation réelle du terrain pourrait entraîner des conséquences fâcheuses, comme le retardement ou l’annulation du projet. Dans certains cas, l’arpenteur-géomètre pourrait même être incapable d’y intégrer les résultats d’une opération cadastrale, parce que le terrain et la trame cadastrale comporteront des différences qui devront être rectifiées au préalable.

Le caractère de fidélité entre le plan et le terrain

Le caractère de fidélité est excessivement important dans un contexte de plan global. Cette affirmation renvoie en quelque sorte à la problématique fondamentale de la cartographie, à savoir la cohérence entre la représentation cartographique et la réalité (Pickles, 2004 : 94). Des différences entre la représentation cadastrale et la réalité du morcellement peuvent générer des difficultés plus ou moins appréciables. Dans certains cas, ces différences ne porteront pas à conséquence, comme dans les cas où le cadastre n’a pour objectif que d’illustrer l’inventaire des propriétés foncières et des terres, et de les identifier par un numéro distinct à des fins administratives. Dans d’autres cas cependant, ces différences seront à la source de problèmes divers, notamment lorsque le cadastre est utilisé pour représenter et identifier l’assiette des droits fonciers faisant l’objet de transactions. Dans une telle situation, les parties ne transigent pas comme tel un terrain ayant telle et telle caractéristiques, mais plutôt un lot cadastral dont les dimensions et la superficie sont fixées par les mesures inscrites sur le plan global.

Quelques exemples internationaux de cadastre parcellaire

La cohérence et la fidélité entre le terrain et le plan sont donc deux critères fondamentaux d’un système cadastral basé sur un plan global (ou plutôt un modèle cartographique du morcellement). Des écarts trop prononcés entre le terrain et le plan cadastral pourront même faire perdre toute confiance dans le système de protection des droits fonciers en place. À titre d’exemple, on peut penser au cas du Costa Rica où le cadastre est de type parcellaire (i.e. un ensemble de plans des propriétés individuelles). L’absence de géoréférence et d’intégration dans un plan global a fait en sorte que la représentation parcellaire du morcellement n’est pas fidèle à la réalité. Comme l’écrivait Daniel Roberge (2000), « il n’est pas rare qu’on trouve plusieurs plans distincts d’une même propriété ou qu’un plan soit inscrit sur la mauvaise propriété ». Environ 80 % des terres sont inscrites au cadastre, par le biais de plans parcellaires. Cependant, si l’on compile l’ensemble de ces plans, le résultat représente une superficie nationale totale qui est 33 % plus grande que la réalité (Roberge, 2000). Ainsi, d’un point de vue cadastral, le Costa Rica s’étendrait dans la mer des Caraïbes, l’océan Pacifique, le Nicaragua et le Panama, comme l’illustre graphiquement la figure 3. Devant une telle situation, une question se pose : quelle est la valeur de la sécurité légale offerte par les titres de propriété ?

En Argentine, le cadastre souffre également des mêmes faiblesses : la base cadastrale est incomplète et comporte des distorsions importantes par rapport à la réalité (Flores et Urtubey, 2000). Le cadastre est une responsabilité des provinces qui le confectionnent et l’utilisent aux fins de l’évaluation de la richesse immobilière et de la perception des impôts fonciers. Dans un exercice d’évaluation de la qualité de ces différents cadastres, la province de Misiones (n.12) a compilé les nombreux plans parcellaires cadastraux existants. Les résultats sont assez éloquents. Dans certains cas, les décalages entre le cadastre et la réalité terrain sont de l’ordre de cinq à sept kilomètres. À l’oeil nu, on constate ces décalages. Ceci peut avoir des conséquences particulières lorsque les lots cadastraux traversent la frontière internationale pour se retrouver du côté brésilien, tel que l’illustre la figure 4. Ainsi, il en découle que le système de référence spatiale (i.e. le réseau géodésique) sur lequel repose la production cadastrale comporte des faiblesses et des lacunes importantes. Le plan global ainsi confectionné comporte un vice majeur puisque l’élément constitutif du caractère global du plan, la géoréférence, est de faible qualité.

La nécessité d’établir des normes de qualité

Il faut retenir de ces quelques réflexions et exemples que la conception d’un système cadastral basé sur un plan global nécessite l’établissement de normes de qualité géométrique et géospatiale des données (i.e. la forme, les dimensions et le positionnement des éléments du cadastre). Il en découle une certaine rigidité de création et de fonctionnement, mais en contrepartie, cela favorise une plus grande cohérence globale du cadastre. Également, l’uniformisation des données cadastrales, notamment par l’utilisation d’un système de coordonnées, accroît les occasions d’utilisation du cadastre à des fins diverses (Kaufmann et Steudler, 1998). Le plan cadastral n’est plus strictement une image, un dessin ou une représentation graphique conforme à diverses normes techniques. Il est devenu un modèle géométrique du morcellement existant sur le terrain. Afin de construire ce modèle, il est nécessaire d’établir des points de contrôle nombreux et bien répartis sur le terrain. L’évolution des Instructions pour la réalisation d’un mandat de rénovation cadastrale (n.13) va dans ce sens : on y a vu apparaître, en 1999, des normes sur la présence et la répartition de points de contrôle sur le terrain afin de valider le rattachement du modèle cadastral à la réalité physique du morcellement.

Enfin, la rénovation cadastrale du Québec produit des conséquences qui ne sont pas encore entièrement connues ni maîtrisées. L’introduction d’un plan cadastral global, actualisé et numérique, a bien sûr entraîné des modifications techniques dans les méthodes de travail des arpenteurs-géomètres. Mais bien plus, l’officialisation du plan cadastral rénové, conjointement avec la réforme de la publicité des droits et l’entrée en vigueur le 1er janvier 1994 du Code civil du Québec, constitue les assises d’un régime juridique modifié de la propriété foncière qu’il faut discerner, définir, apprivoiser et maîtriser afin de l’appliquer le plus justement possible aux bénéfices de tous les citoyens. C’est lors de ses activités d’analyse foncière que l’arpenteur-géomètre sera le plus à même de réfléchir et de constater la véritable portée du nouveau cadastre québécois.

L’ANALYSE FONCIÈRE DE L’ARPENTEUR-GÉOMÈTRE

La rénovation cadastrale entraîne des répercussions sur la pratique de l’arpenteur-géomètre. Premièrement, il est le seul professionnel habilité par la loi pour réaliser des opérations cadastrales (donc, la rénovation cadastrale elle-même). Deuxièmement, les diverses opérations d’arpentage et d’analyse foncière qu’il réalise quotidiennement doivent tenir compte du cadastre. Ainsi, on pourrait dire que le cadastre constitue une bonne partie de l’environnement légal dans lequel oeuvre l’arpenteur-géomètre. Cependant, ce professionnel est aux prises avec plusieurs interrogations concernant la portée réelle du nouveau cadastre du Québec sur ses activités. Ni la doctrine ni la jurisprudence ne lui apportent actuellement secours sur ces questions; seuls son expérience pratique et son jugement raisonnable semblent constituer actuellement les principales balises d’un nouveau « territoire professionnel ».

D’entrée de jeu, il faut préciser que le cadastre du Québec ne fixe pas les limites de propriété; il ne s’agit pas d’un cadastre juridique à l’instar de la Suisse ou de la Suède. L’objectif premier du cadastre du Québec est d’immatriculer distinctement chaque immeuble faisant l’objet de droits réels distincts. Pour ce faire, il est donc nécessaire de « représenter les limites des immeubles » concernés, sans pour autant leur conférer un caractère officiel et définitif. Malgré cette particularité, l’arpenteur-géomètre ne peut en aucun temps ignorer l’existence du cadastre québécois lorsqu’il réalise des travaux d’arpentage sur des propriétés privées. Là réside certainement un défi de taille à l’évolution de sa pratique, celui d’intégrer et d’harmoniser son opinion professionnelle quant à la délimitation d’un immeuble avec la représentation cadastrale du lot correspondant. L’arpenteur-géomètre devra, notamment lorsqu’il prépare un certificat de localisation, émettre et commenter son opinion sur la concordance ou la discordance entre les titres, l’occupation et le cadastre (n.14). Il s’agit en quelque sorte de tenter de concilier, sinon d’expliquer, trois réalités : une réalité juridique (les titres), une réalité de faits (l’occupation) et une réalité cadastrale (le lot).

La force probante du cadastre

Même s’il ne fixe pas les limites de propriété, il ne faut pas négliger la force probante que revêt le cadastre québécois. Celui-ci n’est pas qu’un simple dessin ou une quelconque esquisse permettant de numéroter les immeubles. Bien qu’il s’agisse d’un document à forte saveur technique étant donné ses composantes (bases de données graphiques et descriptives), ses modes de confection (instructions du ministre) et sa facture graphique (plan global en format numérique), d’importantes nuances et précisions doivent être énoncées afin de guider notre réflexion. Ainsi, la portée du cadastre ne peut pas être examinée indépendamment des dispositions législatives le concernant, principalement celles du Code civil du Québec. En effet, le cadastre québécois prend tout son sens dans le contexte de la publicité des droits où il est réputé faire partie du registre foncier (n.15). L’immatriculation cadastrale est une condition sine qua non de la publication d’un droit au registre foncier (n.16).

En ce qui concerne la portée du cadastre, une piste à explorer est celle où le cadastre est utilisé pour déterminer les caractéristiques (principalement les mesures et la superficie) d’une unité foncière faisant l’objet d’une transaction entre deux parties. En effet, l’article 3032 du Code civil du Québec prévoit que « dès le jour de l’entrée en vigueur du plan cadastral, le numéro donné à un lot est sa seule désignation et suffit dans tout document qui y fait référence (n.17)». Dans les faits, cette disposition a pour conséquence que les actes translatifs ne contiennent plus de description de l’immeuble transigé (i.e. l’objet du droit), mais uniquement la référence au numéro de lot cadastral. Pour établir les caractéristiques de l’objet du droit transigé, il faut alors se référer au plan cadastral. Ainsi, les parties ne transigent plus des terrains, mais plutôt des lots cadastraux. La différence peut être ténue et subtile, mais elle n’est surtout pas que sémantique. À l’usage, il se pourrait que la portée juridique du cadastre se renforce jusqu’à valoir titre pour la désignation et la description de l’objet foncier transigé. Ainsi, la portée du cadastre n’est pas de jure (elle n’est pas fixée par la loi de façon générale), mais plutôt de facto (elle découle d’une situation de faits particulière). L’arpenteur-géomètre doit donc être en mesure d’évaluer la portée du cadastre à la pièce, car elle ne sera pas uniforme à l’ensemble des lots. L’analyse des faits particuliers devrait donc guider sa conduite professionnelle.

L’individualisation des situations foncières dans une trame cadastrale d’ensemble

Chaque situation foncière aura ainsi tendance à s’individualiser, mais en même temps, elle sera également de plus en plus liée à son voisinage cadastral. Cette condition renvoie directement à l’obligation déontologique de l’arpenteur-géomètre de couvrir un territoire suffisant et d’avoir une connaissance complète des faits avant d’émettre son opinion sur une situation particulière (n.18). Cette obligation devient d’autant plus pertinente et justifiée dans le contexte du plan cadastral global où le travail de l’arpenteur-géomètre sur un lot particulier peut avoir des répercussions sur les lots voisins, puisque ceux-ci font partie d’une même trame cadastrale. Dorénavant, en territoire cadastral rénové, l’arpenteur-géomètre ne travaillera plus en solitaire; il devra prendre en considération le travail des autres arpenteurs-géomètres, qui sera officialisé par l’intermédiaire du plan cadastral. Ainsi, un nouveau défi de l’arpenteur-géomètre est d’intégrer le fruit de ses travaux (ou son opinion professionnelle) dans le plan cadastral global qui constitue en quelque sorte un modèle cartographique géoréférencé du morcellement foncier. Cette exigence d’intégration peut devenir délicate s’il existe certains décalages ou anomalies ayant pour effet d’affecter la cohérence entre le cadastre et la réalité physique du terrain. Dans de tels cas, l’arpenteur-géomètre pourrait connaître des difficultés à insérer ses travaux dans la trame cadastrale en l’absence d’une modification préalable du plan global visant à améliorer sa cohérence et sa fidélité par rapport au morcellement réel.

L’exigence d’intégration oblige un renouvellement des façons de faire et de la pratique de l’arpenteur-géomètre. Anciennement, en territoire cadastral « non rénové », son travail était réalisé sur des parcelles cadastrales et non pas à l’intérieur de la trame d’ensemble. Il était toujours possible qu’une compilation cadastrale administrative ou technique mette en lumière que des lots voisins aient été créés en superposition ou avec des écarts. De même, lorsqu’il constatait des différences entre le résultat de ses travaux et le cadastre existant, l’arpenteur-géomètre pouvait annoter son plan en inscrivant que les nouveaux lots ne correspondaient pas entièrement au lot dont ils étaient issus. L’anomalie ou l’erreur ne pouvait pas toujours être détectée au moment même de la création des lots, puisque ceux-ci étaient indépendants en n’étant pas intégrés dans une trame cadastrale globale.
L’anomalie ou l’erreur était plutôt repérée lors de travaux subséquents nécessitant la compilation des parcelles cadastrales du secteur concerné. Dans le cadastre rénové, ces situations sont dorénavant impossibles.

Certaines préoccupations de l’arpenteur-géomètre

Cette situation soulève un questionnement fondamental sur la concordance ou non entre l’opinion d’un arpenteur-géomètre sur un immeuble et sa représentation cadastrale. Son opinion quant à la délimitation d’un immeuble peut ainsi différer du lot cadastral concerné, tel qu’il est représenté sur le plan (Delage et al., 2004 : 21). Cette situation peut découler d’écarts existant entre les descriptions aux titres et l’occupation réelle sur le terrain, de l’utilisation de la tolérance graphique lors de la confection du plan cadastral ou enfin de distorsions introduites par la rénovation cadastrale elle-même (surtout dans les cas de distribution de surplus ou de déficit de terrain). Même si le cadastre ne délimite pas les immeubles proprement dits, l’arpenteur-géomètre doit obligatoirement y référer lorsqu’il émet son opinion sur la délimitation d’un immeuble. C’est ici que surgissent les grandes préoccupations actuelles des arpenteurs-géomètres, à savoir :

• Comment analyse-t-on le critère de concordance (ou de discordance) entre une opinion professionnelle sur la délimitation d’un immeuble et un lot cadastral correspondant ?
• Quel est le point de rupture de ce critère (à partir de quand ou de quoi passe-t-on de la concordance à la discordance) ?
• Quelles sont les répercussions légales d’une opinion constatant une discordance entre l’immeuble et sa représentation cadastrale ?

Dans un cours de formation continue de l’Ordre des arpenteurs-géomètres du Québec offert en mars 2007 (n.19), on présentait un angle d’approche pour réfléchir à ces différentes questions, c’est-à-dire de bien identifier les éléments (ou données cadastrales) qui font l’objet de l’analyse de concordance. À cette fin, on se référait au contenu officiel du plan cadastral tel qu’identifié par l’article 3026 du Code civil du Québec : « L’immatriculation consiste à situer les immeubles en position relative sur le plan cadastral, à indiquer leurs limites, leurs mesures et leur contenance et à leur attribuer un numéro particulier (n.20). » Ainsi, l’arpenteur-géomètre devrait évaluer l’application du critère de concordance en fonction de la position relative du lot à l’étude par rapport aux lots voisins, les limites (principalement la forme du tracé : ligne droite, polyligne, courbe), les mesures linéaires et la superficie. On constate ainsi que les mesures angulaires et la forme géométrique du lot ne seraient pas des données officielles à considérer. L’arpenteur-géomètre doit-il alors négliger ces deux éléments qui ont tout de même une incidence plus ou moins importante sur les données officielles du lot, notamment les mesures linéaires et la superficie ? Cette question mérite une réflexion plus approfondie et devra être étayée par différents cas de pratique.

Par exemple, dans le cas où l’arpenteur-géomètre constaterait que les mesures linéaires et la superficie sont les mêmes, mais qu’il existe une différence entre la forme géométrique du terrain qu’il a délimité et celle du lot cadastral correspondant, que devrait-il faire ? Lui serait-il possible de modifier la forme du lot cadastral afin de la faire correspondre à son opinion, sans affecter de manière significative les mesures linéaires et la superficie (qui constituent les données officielles du cadastre) ? Une autre question à se poser est de déterminer si la tolérance graphique a pu jouer un rôle lors de la confection du plan, de manière à expliquer les différences constatées. De nombreux débats, discussions et échanges sont à prévoir dans les prochaines années sur cette question située au coeur même de la profession de l’arpenteur-géomètre. On pourrait peut-être résumer la problématique par la question suivante : l’arpenteur-géomètre peut-il sciemment modifier la configuration géométrique des lots cadastraux afin de les faire correspondre aux opinions qu’il émet quant à la délimitation des immeubles ? Ce faisant, ne va-t-on pas à l’encontre même de la notion de plan global en y introduisant (ou en y laissant subsister) des différences entre le véritable morcellement du terrain et sa représentation cadastrale ? On s’éloignerait ainsi de la présomption légale d’exactitude du plan cadastral (n.21) et de l’idée de modèle cartographique du morcellement foncier.

LA BONIFICATION DU PLAN CADASTRAL

L’analyse conceptuelle et la pratique professionnelle tendent à confirmer que la notion de plan global rend nécessaire et obligatoire l’établissement de processus de bonification du cadastre, soit pour le corriger en cas d’erreurs ou l’améliorer afin d’en accroître la cohérence et la fidélité par rapport au terrain. Il est normal qu’une opération massive comme la rénovation cadastrale n’accouche pas d’un produit final en tout point parfait, représentant exactement et précisément chacune des limites formant le morcellement foncier. Des impératifs politiques et surtout économiques encadrent l’établissement des critères de qualité du produit cadastral de rénovation. Comme le bon vin, le cadastre québécois doit être en mesure de s’améliorer avec le temps. Les arpenteurs-géomètres doivent en être les principaux artisans par la réalisation d’opérations visant à assurer et à accroître la cohérence et la fidélité entre le cadastre et le morcellement réel.

Il existe bien des procédures de correction du cadastre, mais celles-ci sous-entendent que le cadastre contient des erreurs à corriger. Ces procédures sont pertinentes et justifiées dans plusieurs cas. Cependant, il arrive que le cadastre ne soit pas assez précis (n.22) par rapport à la réalité du morcellement à représenter. Le cadastre n’est alors pas qualifié d’erroné, mais il faut quand même l’ajuster ou le bonifier afin d’obtenir le degré de précision approprié pour y intégrer certaines opérations cadastrales représentant de nouveaux morcellements. Pensons au cas où un projet de lotissement serait réalisé dans un secteur où, étant donné la dimension des terres, l’échelle de création du cadastre rénové serait de 1 : 5000. Les nouveaux lots doivent cependant être créés à l’échelle de 1 : 1000. Selon l'utilisation de la tolérance graphique (qui est cinq fois plus grande à l’échelle du 5000e – passant de 0,21 mètre au 1000e à 1,05 mètre au 5000e), l’opération de lotissement peut être très difficile à réaliser, voire impossible, sans une bonification de la représentation cadastrale du lot de base. Celui-ci n’est pas nécessairement erroné et l’arpenteur-géomètre ayant procédé à la rénovation du cadastre de ce secteur n’est pas nécessairement fautif. Le problème découle d’un plus grand besoin de précision afin d’intégrer de nouveaux lots dans la trame cadastrale existante. Il s’agit d’une conséquence de la création d’un plan global, combinée avec la possibilité d’utiliser différentes échelles de création des lots cadastraux et d’avoir recours à une tolérance graphique.

La rénovation cadastrale et surtout la création d’un plan cadastral global laissent déjà entrevoir les défis des prochaines années, soit ceux relatifs à la bonification du plan cadastral afin d’en faire un modèle cartographique du morcellement dont la cohérence et la fidélité par rapport à la réalité sont en progression constante. Il existe déjà des mécanismes de correction du plan cadastral à l’initiative du propriétaire ou du ministre. Ceux-ci devront être dynamisés afin de réduire les délais et les temps d’attente. Il s’agit là d’une des principales récriminations des arpenteurs-géomètres envers la Direction générale de l’arpentage et du cadastre. Il faut aussi prévoir la possibilité que les demandes de correction augmentent dans les prochaines années, au fur et à mesure de l’avancement de la rénovation cadastrale. L’autre grand défi est de créer des mécanismes visant à augmenter la précision et l’exactitude du plan pour les cas où des opérations réalisées dans le cadastre du Québec exigent un degré supérieur de précision (principalement dans des secteurs affectés par des changements d’échelle de création). La bonification du plan est une opération de tous les jours qui s’exerce non pas de façon massive comme la rénovation cadastrale, mais bien au cas par cas à la suite d’une analyse foncière portant sur des lots en particulier.

Enfin, on peut espérer que de tels mécanismes de bonification du plan global permettront de faire du cadastre québécois une instrument favorisant davantage la sécurité des droits et le bon fonctionnement du marché immobilier. Étant les premiers professionnels concernés par le cadastre, les arpenteurs-géomètres auront un rôle important à jouer dans l’établissement de nouvelles façons de faire rendues nécessaires par le programme de réforme du cadastre québécois.

CONCLUSION

Le programme de réforme du cadastre québécois soulève aujourd’hui des questionnements qui n’étaient pas prévus à l’origine, lors de sa relance en 1992. Bien que les coûts, les processus de production et les caractéristiques techniques du produit cadastral aient été planifiés, les effets du nouveau cadastre sur la pratique professionnelle de l’arpenteur-géomètre n’ont pas encore été entièrement identifiés, caractérisés ni maîtrisés. La profession est conviée à faire du nouveau cadastre québécois un instrument de travail utile, polyvalent et performant, au bénéfice de l’ensemble des propriétaires fonciers du Québec.

Un enjeu majeur concerne le plan cadastral global. La création d’un tel plan n’est pas seulement une nouveauté technique; elle introduit une révision obligatoire des pratiques de l’arpenteur-géomètre. Celui-ci ne travaille dorénavant plus sur des morceaux de terrain distincts et indépendants les uns des autres, il exerce sa profession sur les pièces d’un système cadastral intégré, interreliées entre elles par la trame cadastrale du plan global. Ainsi, il en découle peut-être une transformation plus fondamentale (d’un point de vue philosophique) de l’arpentage : bien qu’il exerce des opérations sur des propriétés individuelles, l’arpenteur-géomètre s’insère dans une trame foncière plus large que le lot individuel. Les répercussions de son travail ne se terminent pas aux limites de la propriété foncière concernée, elles affectent un secteur beaucoup plus étendu. Le rôle d’officier public de l’arpenteurgéomètre n’en est que d’autant plus renforcé et omniprésent.

Le principal défi des prochaines années sera d’assurer la bonification du plan cadastral global à l’aide de procédures de correction (qui existent déjà) et surtout d’amélioration de la précision de la représentation cadastrale. Actuellement, certaines difficultés vécues par les arpenteurs-géomètres ne sont pas causées par la présence d’erreurs au plan, mais par le besoin d’obtenir des degrés supérieurs de précision des données cadastrales, notamment dans les secteurs sujets à des changements d’échelle de création ou ayant été affectés par l’utilisation de la tolérance graphique. Ce défi constitue un corollaire du plan global, soit la recherche constante d’une cohérence et d’une fidélité accrues entre le plan cadastral et le morcellement foncier existant sur le terrain.

En terminant, le programme de réforme cadastrale propose des instruments de gestion foncière uniques en leur genre. Étant donné l’ampleur et le caractère sans précédent de ce programme, il semble tout à fait normal que toutes ses répercussions et ses retombées n’aient pas été prévues au préalable lors de sa relance en 1992. Au cours des prochaines années, un des défis les plus importants des arpenteurs-géomètres sera d’ajuster et de développer leurs pratiques de façon à tenir compte de la nature et des caractéristiques du plan cadastral global, et de contribuer à sa bonification pour en faire un actif incontournable des infrastructures foncières du Québec.


Ce texte a été préparé originalement pour une communication présentée au GéoCongrès Québec 2007 (Québec, 4 octobre 2007). Il a été révisé pour la présente parution de la revue Géomatique de l’OAGQ.

Références bibliographiques
- DELAGE, Jean-François et al. (2004), « La rénovation cadastrale », Répertoire de droit – Nouvelle série - Titres immobiliers – Doctrine – Document 1, 62 p.
- FLORES, Hector et Myriam URTUBEY (2000), « Los catastros en la Argentina », Memorias, Seminario internacional de sistemas catastrales, Universidad Distrital Francisco José de Caldas, Santa Fe de Bogotá, Colombie, 3 al 5 de mayo, p. 96-100.
- KAUFMANN, Jürg et Daniel STEUDLER (1998), Cadastre 2014 : Vision pour un système cadastral dans le futur, Fédération internationale des géomètres (FIG), Commission 7, 43 p.
- Ministère des Ressources naturelles et de la Faune (2005), Instructions pour la réalisation d’un mandat de rénovation cadastrale, version 5.3, Québec : Gouvernement du Québec, v + 218 p.
- PICKLES, John (2004), A History of Space : Cartographic reason, mapping and the geo-coded world, New York : Routledge, xxii + 233 p.
- ROBERGE, Daniel (2000), « Systèmes cadastraux, administration des terres et développement durable vus sous l’angle du séminaire international de Bogotá, mai 2000 », in : Géomatique, la revue de l’Ordre des arpenteurs-géomètres du Québec, vol. 27, n° 4, décembre 2000, p. 6-10.
- ROY, Francis et Jacques SYLVESTRE (2007), L’analyse foncière en territoire rénové, Québec : Ordre des arpenteurs-géomètres du Québec, Cours de formation continue, 43 p.
Code civil du Québec, L.Q. 1991, c. 64.3

Notes :
1 Acte concernant les bureaux d’enregistrement et les privilèges et hypothèques dans le Bas-Canada, 23 Victoria, c. 59.
2 Acte pour établir des bureaux d’enregistrement dans les comtés de Drummond, Sherbrooke, Stanstead, Shefford et Missiskoui, 1830, 10 & 11 Geo. IV, c. 8.
3 Ordonnance pour prescrire et régler l’enregistrement des Titres aux Terres, Ténéments et Héritages, Biens réels ou Immobiliers, et des Charges et Hypothèques sur iceux : et pour le changement et l’amélioration, sous certains rapports, de la Loi relativement à l’aliénation et l’Hypotécation des Biens réels, et des Droits et intérêts acquis sur iceux, O.P.B.-C. 1841, c. 30.
4 Loi favorisant la réforme du cadastre québécois, L.R.Q., c. R-3.1.
5 Brochu et Beaulieu (1999) précisent que « la loi de 1985 ne permettait pas de statuer sur les cas d’occupation non conformes aux titres, ce qui retardait considérablement le processus de réalisation des plans rénovés en plus d’obliger les propriétaires concernés à entreprendre d’onéreuses procédures de correction ».
6 Code civil du Québec, art. 3027.
7 Loi favorisant la réforme du cadastre québécois, précitée, note 4, art. 19.2.
8 Ministère des Ressources naturelles et de la Faune (2005), Instructions pour la réalisation d’un mandat de rénovation cadastrale, version 5.3, Québec : Gouvernement du Québec, p. 29; la tolérance graphique vise à assurer « la cohérence entre les mesures et la contenance d’un lot inscrite sur le plan cadastral et sa représentation graphique ».
9 L’article 2 de la Loi sur le cadastre, L.R.Q.,c. C-1, prévoit que le ministre doit établir des instructions pour la préparation de tout plan cadastral afin d’en assurer l’exactitude. Supra, note 8.
10 La Loi de 1860 prévoyait que des plans cadastraux seraient confectionnés pour chaque cité, ville, village, paroisse et canton ou partie d’iceux. Sur la base du découpage administratif de l’époque, on créa 1449 cadastres différents pour couvrir le territoire occupé du Québec. Dans le cadre de la réforme cadastrale, ces 1449 cadastres ont été regroupés en un seul, le cadastre du Québec.
11 À moins que les modifications effectuées s’inscrivent à l’intérieur de la tolérance graphique permise. Cette notion de tolérance graphique est cependant spécifique au cadastre du Québec.
12 La province de Misiones est située dans le nord-est de l’Argentine, en partie enclavée entre le Paraguay et le Brésil.
13 Ministère des Ressources naturelles et de la Faune (2005), Instructions pour la réalisation d’un mandat de rénovation cadastrale, version 5.3, Québec : Gouvernement du Québec, v + 218 p.
14 Règlement sur la norme de pratique relative au certificat de localisation, R.R.Q., c. A-23, r.7.1, art. 9, par. 6°.
15 Code civil du Québec, art. 3027, al. 1.
16 Code civil du Québec, art. 3030, al. 1.
17 Code civil du Québec, art. 3032, al. 1.
18 Code de déontologie des arpenteurs-géomètres, R.R.Q., c. A-23, r.4, art. 3.02.05; Règlement sur la norme de pratique relative au certificat de localisation, R.R.Q., c. A-23, r.7.1, art. 5.
19 Francis ROY et Jacques SYLVESTRE (2007), L’analyse foncière en territoire rénové, Québec : Ordre des arpenteurs-géomètres du Québec, Cours de formation continue, 43 p.
20 Code civil du Québec, art. 3026, al. 1.
21 Code civil du Québec, art. 3027, al. 1 : « Le plan cadastral est […] présumé exact ».
22 Quoiqu’il puisse être en tout point conforme aux normes techniques régissant sa confection.